2003年以來，市政公用事業(yè)改革在摸索中走過6年多，一系列深層次的問題不斷爆發(fā)，引起政府、行業(yè)和企業(yè)對于改革方向的思考和爭論。同時，因為水價的關(guān)聯(lián)，又進(jìn)一步引起了來自公眾和媒體的非專業(yè)性關(guān)注，一時市政公用事業(yè)改革風(fēng)雨滿樓，到了何去何從的路口。

2009年年初，國務(wù)院2009年26號文件轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委的意見，在深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道章節(jié)中要求，加快研究鼓勵民間資本進(jìn)入市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動社會投資；要求加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革，擴(kuò)大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營范圍。

但是，這兩項要求，并沒有很好地統(tǒng)一來自行業(yè)和社會的爭論。在有關(guān)部門的要求下，本文結(jié)合長期的研究和調(diào)研，針對性地提出有關(guān)思考和建議。

一、 市政公用事業(yè)改革的主要背景

2002年，原建設(shè)部出臺《促進(jìn)市政公用事業(yè)市場化改革的意見》，拉開了包括城市水業(yè)在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)市場化改革以及制度創(chuàng)新的序幕，2004年5月1日，我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的部門規(guī)章——《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》由原建設(shè)部頒布并實施，為我國市政環(huán)境公用事業(yè)市場化改革的法制化建設(shè)打下基礎(chǔ)。

該《辦法》明確了特許經(jīng)營有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任以及市場準(zhǔn)入和退出、招標(biāo)投標(biāo)、中期評估、監(jiān)督檢查、臨時接管、公眾參與等一系列制度。對包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內(nèi)的市政環(huán)境公用事業(yè)實行特許經(jīng)營。

隨后，各地政府積極推進(jìn)特許經(jīng)營管理制度的建設(shè)，據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計，截至2008年9月，共有7個地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，據(jù)中國水網(wǎng)不完全統(tǒng)計，有22個地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，5個地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理規(guī)定》。

2005年原建設(shè)部進(jìn)一步出臺了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，開始重視并規(guī)范市政環(huán)境公用事業(yè)的監(jiān)管，為環(huán)境公用事業(yè)進(jìn)入市場機(jī)制的制度化建設(shè)提供了保障。

近七年來，我國以特許經(jīng)營制度為核心的環(huán)境公用事業(yè)改革，極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。傳統(tǒng)的市政環(huán)境公用事業(yè)服務(wù)體系被打破，各種社會資本主體得到迅速發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1、打破了壟斷經(jīng)營

運(yùn)營模式從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營向以市場為主導(dǎo)的企業(yè)化專業(yè)運(yùn)營轉(zhuǎn)變。2002年以前，我國環(huán)境公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統(tǒng)國有企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營。經(jīng)過近七年的市場化改革，各種類型的社會企業(yè)的市場占有率得到迅速提升，以水務(wù)為例，供水行業(yè)的社會企業(yè)市場占有率已逾20%（其中外資水務(wù)企業(yè)的市場占有率10%左右），污水處理行業(yè)的社會企業(yè)市場占有率達(dá)到70%左右。一定程度地打破了壟斷經(jīng)營局面。

2、多元投資格局形成

市場化改革以來，各種社會資本大量進(jìn)入到我國城市水務(wù)和垃圾處理等領(lǐng)域，給市政公用設(shè)施行業(yè)注入了雄厚的資金，投資主體由單一的財政投資主體向多元化的社會投資主體轉(zhuǎn)變。2002年至2007年五年間的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資是1998年至2002年五年間投資的2.2倍。以水務(wù)行業(yè)為例，2002年全國水務(wù)投資為198億元，2007年增長到835億元，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全國水務(wù)投資年均增長率為3%，2002年至2007年的年均增長率激增至26%。

3、市政公用事業(yè)服務(wù)能力迅速增強(qiáng)

隨著市場化改革的推進(jìn)，環(huán)境公用行業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)覆蓋率持續(xù)上升。以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國的供水生產(chǎn)能力為2.8億立方米/日，較2002年增長了19%。2002年至2007年，城市供水服務(wù)人口由2.7億人增長到3.4億人，城市供水服務(wù)覆蓋率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增強(qiáng)，城市污水處理率由2002年的40%上升到2007年的63%，城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服務(wù)水平和質(zhì)量得到一定提高

市場化改革之前，公用行業(yè)因其人員臃腫、管理落后、效率低下導(dǎo)致服務(wù)水平落后。社會企業(yè)進(jìn)入之后，除了帶來行業(yè)發(fā)展需要的資金以外，傳統(tǒng)市政公用事業(yè)管理的低效問題得以暴露，有利于行業(yè)服務(wù)效率的提高。市場化改革后，在政府和公眾的監(jiān)督的促進(jìn)之下，企業(yè)升級完善“客戶服務(wù)系統(tǒng)”，建立和完善相應(yīng)的各項規(guī)章制度，理順客服業(yè)務(wù)處理流程，以提供更加高效、快捷的服務(wù)，提高客戶滿意度。很多企業(yè)已經(jīng)獲得ISO9002國際管理體系認(rèn)證。有些企業(yè)還創(chuàng)造性地建立起“一站式”客戶服務(wù)營業(yè)大廳，并設(shè)立24小時熱線，對用戶咨詢進(jìn)行回復(fù)，同時，加強(qiáng)管網(wǎng)更新和擴(kuò)建以降低漏損率，采取分區(qū)測漏的辦法以降低產(chǎn)銷差，建立GIS系統(tǒng)以增設(shè)管網(wǎng)水質(zhì)監(jiān)測點等。

5、市政公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)主體逐漸發(fā)育

我國市政公用事業(yè)市場化改革確立了市場機(jī)制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時也使企業(yè)得到迅速的壯大，形成了一大批規(guī)模龐大、實力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)，個別企業(yè)的總資產(chǎn)超過100億、年產(chǎn)值已接近30億元。以涉及污水處理、垃圾處理和供水服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)值從1998年的 395億元增加到2008年的 4800億元，增長了12倍；就業(yè)人數(shù)從2002年的＃萬人增加到2008年的2500萬人；企業(yè)數(shù)從1998年的 7千余家增長到2008年的3萬多家。

6、改革促進(jìn)了政府在市政公用事業(yè)中公共服務(wù)職能的加強(qiáng)

我國市政公用事業(yè)進(jìn)行市場化改革，意味著傳統(tǒng)的政府壟斷局面被打破。社會資本進(jìn)入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，促使政府從具體的具體服務(wù)提供者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的采購者和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管者。政府角色的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了市政公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)職能的形成和強(qiáng)化。在促進(jìn)行業(yè)管理的系統(tǒng)化和透明化、促進(jìn)行業(yè)信息公開制度的建設(shè)的同時，也對政府管理能力提出更高的要求，推動政府加強(qiáng)自身管理能力。

二、 市政公用行業(yè)經(jīng)營的主要格局

通過幾年的改革，在具體的經(jīng)營層面已經(jīng)形成了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對一致的多元化格局，以水業(yè)為例包括：

1、 國資背景企業(yè)的控股或參股經(jīng)營

國資背景的企業(yè)集團(tuán)、上市公司以股權(quán)收購、合資、資產(chǎn)并入等形式參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，如有首創(chuàng)股份、北控水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、南海股份、深圳水務(wù)、中國水務(wù)等企業(yè)，這些企業(yè)部分參與供水企業(yè)的改制；另外，有少量非國有上市公司，也參與供水企業(yè)的改制。這些企業(yè)集團(tuán)和上市公司一般在企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，由投資方實際控制，這種合作在安徽馬鞍山、河南焦作、四川自貢、河南許昌、廣西桂港等二線城市較多。

2、 民營專業(yè)公司全資或合資進(jìn)入

民資背景的企業(yè)通過多年的發(fā)展，接通資本市場，形成了有影響的企業(yè)集團(tuán)，以獨資和合資形式進(jìn)入供水經(jīng)營，如桑德環(huán)保、金州環(huán)境、金信安、國楨環(huán)保等。項目包括湖北宜昌、江蘇泰州、廣東清源等。污水的經(jīng)營以水廠為主體，供水的經(jīng)營以自來水公司為主體，部分也限于水廠。

3、 外國資本的合資經(jīng)營

引進(jìn)外商直接投資，參與國有供水企業(yè)的改革和發(fā)展。有的合作是在供水企業(yè)整體層面，外資參股或控股，但大多數(shù)是由外商實際控制企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，包括人事、財務(wù)、采購權(quán)，如浦東、蘭州、?？诘瘸鞘?；有的合作是廠網(wǎng)分離，如成都六廠等。

據(jù)中國水網(wǎng)的統(tǒng)計，截至2007年底，供水市場上最活躍的19家社會企業(yè)共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)項目），項目的供水總能力相當(dāng)于2007年全國供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務(wù)企業(yè)簽約94個項目，供水總能力相當(dāng)于2007年全國供水總能力的9.7%。

4、 國有獨資和政府主導(dǎo)的供水集團(tuán)或水務(wù)集團(tuán)

以中心城市供水企業(yè)為核心，以國有資產(chǎn)行政劃轉(zhuǎn)方式（少數(shù)為并購方式）合并周邊區(qū)縣的國有供水企業(yè)，形成一批具有較大規(guī)模和較強(qiáng)實力的城市供水集團(tuán)，如有北京、杭州、太原、珠海、武漢、合肥、江陰等地的國有自來水集團(tuán)。

有的大型國有供水企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)整合的同時，通過兼并排水、污水處理單位，組建供排水一體化的城市水務(wù)集團(tuán)，如有深圳、沈陽、烏魯木齊、重慶、廈門、哈爾濱、西安等地的國有水務(wù)集團(tuán)。目前，我國已相繼組建的水務(wù)集團(tuán)近百家，通過整合資源、拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，極大地提高了企業(yè)的綜合實力和業(yè)務(wù)發(fā)展能力。

5、 國內(nèi)非專業(yè)民營資本的合資經(jīng)營

引進(jìn)非專業(yè)的民營資本參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，均在供水企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，且由民營資本控股、控制。這種合作一般多發(fā)生在縣級城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，規(guī)模較小，如湖北省房縣、崇陽縣、河南省羅山縣、吉林省長白縣、廣東省翁源縣、新疆若羌縣等都是這種合作方式。

6、 國有供水企業(yè)職工持股

國有傳統(tǒng)供水企業(yè)的經(jīng)營者和職工參與本企業(yè)的改革和發(fā)展，國有資本參股或完全退出。這種合作大多發(fā)生在二級城市和縣級城鎮(zhèn)的供水企業(yè)，據(jù)中國水協(xié)統(tǒng)計，河南南陽市、山東省壽光市、云南省臨滄縣、吉林省鎮(zhèn)賚縣、新疆烏蘇市等地的供水企業(yè)都是由職工持股的。

三、 改革出現(xiàn)的主要問題

在取得改革成果的同時，也面臨著越來越深入的困惑和問題。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，這些困惑和問題在供水行業(yè)的改革過程中表現(xiàn)得更加集中和突出，2007年的高溢價和2009年社會公眾對水價調(diào)整的質(zhì)疑成為集中體現(xiàn)。

1、 部分領(lǐng)域投資不足問題，造成服務(wù)質(zhì)量保障困難

投資體制的多元化在吸收的大量社會資金的同時，部分地方政府認(rèn)為摔掉了投資和服務(wù)的包袱，將公共服務(wù)設(shè)施一賣了之，在市政公共服務(wù)領(lǐng)域回避和逃避公共服務(wù)責(zé)任，造成必要公共投資缺位和政府監(jiān)管失位。從市政公用設(shè)施的性質(zhì)上看，市場機(jī)制不能全面覆蓋市政公共服務(wù)的全部領(lǐng)域，客觀造成部分市政設(shè)施服務(wù)責(zé)任缺位，服務(wù)設(shè)施建設(shè)和更新不及時，投資缺乏，價格壓力大，服務(wù)質(zhì)量保障困難。改革后，個別地方服務(wù)質(zhì)量反而下降。

2、 服務(wù)效率總體仍然偏低

改革的推進(jìn)從單元服務(wù)開始，在所涉及的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)范圍上，沒有科學(xué)和有效的規(guī)劃。大部分行業(yè)人員和機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)入市場機(jī)制的有效約束之下（供水行業(yè)社會企業(yè)的進(jìn)入比例不到30%），相互的攀比利益集團(tuán)的制約，使局部市場機(jī)制所產(chǎn)生的效率被總體低效和利益集團(tuán)所吞噬，市場機(jī)制在總體上沒有有效發(fā)揮提高服務(wù)和效率的作用。一些具有專業(yè)服務(wù)公司進(jìn)入之后，受到傳統(tǒng)服務(wù)體制的制約，尤其是價格形成機(jī)制的制約，好的服務(wù)得不到有效的市場肯定，因此，從整體而言，專業(yè)公司所擁有的技術(shù)和經(jīng)驗不能有效釋放，在供水領(lǐng)域尤其突出。

3、 地方吸引投資政策出現(xiàn)反復(fù)，政府誠信受到質(zhì)疑

地方政府大部分因為缺乏投資而改革，在改革效率目標(biāo)上所占比重很小。因此出現(xiàn)沒錢找社會資本，政府有錢后對社會資本排斥擠出。一部分政府受到2007年蘭州、海口供水資產(chǎn)溢價收購的影響，引起了政府對公共安全的擔(dān)心，引起了公眾對價格上漲的擔(dān)心，改革出現(xiàn)的“國進(jìn)民退”的趨勢。

4、 部分項目改革操作不規(guī)范

市政公用改革以地方為主導(dǎo)展開，受制于地方認(rèn)識水平的不同，在大部分項目科學(xué)操作的同時，部分項目存在操作不規(guī)范，暗箱操作，掩蓋以前的歷史問題。部分投資人、企業(yè)管理者和利益管理者則存在不正當(dāng)?shù)睦嫘袨椋ㄟ^簡單漲價犧牲了公眾利益。部分公司改革則犧牲員工利益，職工意見大。

5、 公眾對單純的價格上漲不接受

市政公用的市場化改革，主要停留在政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)，行業(yè)和政府普遍缺乏與公眾的有效溝通，公眾對改革的目的、結(jié)果缺乏認(rèn)識。在社會層面形成了一定的“改革就是漲價”的不當(dāng)認(rèn)識。

6、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約

投資經(jīng)營環(huán)境的不規(guī)范，使社會企業(yè)投資的收益不能有效保障，部分出現(xiàn)政府違約。這些市場環(huán)境問題，也使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。雖然我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)，但與發(fā)達(dá)國家相比，總體上還處于產(chǎn)業(yè)化的初級階段，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模，技術(shù)創(chuàng)新，市場化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，競爭力等方面還有較大的差距。以產(chǎn)業(yè)集中度為例，目前我國環(huán)保設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和設(shè)備提供商眾多，城市環(huán)保設(shè)施運(yùn)營基本由當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位分散經(jīng)營，全國約1800多座污水處理廠和700多座垃圾處理場分散在上千個不同運(yùn)行主體中。而在運(yùn)營服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的法國，污水和垃圾則主要由三家大型運(yùn)營企業(yè)負(fù)責(zé)。另外，服務(wù)業(yè)比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標(biāo)志，發(fā)達(dá)國家一般為50-60%，而我國目前只有20%左右。

四、 問題產(chǎn)生的主要原因分析

這些問題的產(chǎn)生是改革深入之后的必然，主要有以下原因。

1、 政府投資責(zé)任不到位

市政公用事業(yè)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，國際經(jīng)驗證明，政府的有效投資不僅是市場投資的基礎(chǔ)，可以彌補(bǔ)市場投資的不足部分，同時政府財政投資，可以有效控制服務(wù)價格，降低公共支付壓力。中國目前地方政府由于財政緊張和《預(yù)算法》的發(fā)債約束，普遍存在投資責(zé)任的缺位，在供水領(lǐng)域尤其突出。而中央財政的投資的規(guī)范性和穩(wěn)定性存在較大問題，不能成為市政公用投資的核心來源。

2、 政府以引入資金為核心導(dǎo)致非專業(yè)公司進(jìn)入

市政公用事業(yè)的市場化改革實質(zhì)上是政府公共服務(wù)責(zé)任的外部化，這就要求政府在選擇公共服務(wù)主體、設(shè)定公共服務(wù)條件時需要充分盡責(zé)。如果政府只以引進(jìn)資金為改革目的，而忽略公共服務(wù)責(zé)任，就必然造成只有資金的非專業(yè)公共的進(jìn)入。而市政公共服務(wù)的專業(yè)化要求日趨提高，非專業(yè)公司的進(jìn)入，必然造成服務(wù)保障程度的降低。

3、 公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)支撐不清晰

所有的市政公用服務(wù)成本，要么以價格形態(tài)的服務(wù)收費，要么以稅收形態(tài)的財政投入和補(bǔ)貼來覆蓋。中國的市政公用作為公共服務(wù)，由于定位不明確，在部分領(lǐng)域，尤其是城市供水領(lǐng)域，一直存在價格和財政的推委，存在稅和費之間的選擇模糊。財政中對供水公共服務(wù)責(zé)任沒有穩(wěn)定的計劃內(nèi)列支，簡單推向價格和收費。

4、 價格形成機(jī)制不能有效促進(jìn)效率的提高

中國目前的價格形成機(jī)制是簡單的成本加收益的定價體制，只對成本的合法性做出判斷，沒有形成對成本合理性的有效引導(dǎo)，制約了企業(yè)提高效率的積極性。同時，成本和價格管理與服務(wù)和行業(yè)管理分別隸屬發(fā)改委和住建部，之間嚴(yán)重脫節(jié)，引導(dǎo)了行業(yè)企業(yè)忽略服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平一味壓低服務(wù)成本。嚴(yán)重影響和公共服務(wù)的安全性和保障性。

5、 制度不健全，政策矛盾，使市場機(jī)制并未發(fā)揮應(yīng)有的作用

特許經(jīng)營實質(zhì)上是政府公共服務(wù)的外包采購服務(wù)，是一個新型服務(wù)結(jié)構(gòu)和責(zé)任模式的構(gòu)建，涉及許多邊界性條件的設(shè)定。這些條件包括土地使用、稅收、投資體制、社會保障、財稅體制、產(chǎn)權(quán)制度等多方面。而目前指導(dǎo)特許經(jīng)營的僅僅是原建設(shè)部的部門規(guī)章，難以形成系統(tǒng)的制度體系。這也是地方市場化改革混亂的根本原因之一。尤其是產(chǎn)權(quán)制度所主導(dǎo)的“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則與特許經(jīng)營所依托的“資產(chǎn)政府所有、企業(yè)經(jīng)營的服務(wù)模式”存在根本協(xié)調(diào)性問題，嚴(yán)重影響了市政公用事業(yè)、尤其是供水行業(yè)的改革方向。

6、 部分歷史責(zé)任 被政府當(dāng)包袱簡單摔掉

市政公用事業(yè)的改革是歷史的延續(xù)，是在過去幾十年歷史的積累之上的提升。而傳統(tǒng)市政公用事業(yè)，存在大量的歷史包袱，包括大量富余的人員、重復(fù)建設(shè)的投資、低劣的服務(wù)水平、和設(shè)施的歷史欠漲等等。這些包袱如果政府不能科學(xué)合理的擔(dān)負(fù)，而是簡單當(dāng)作包袱摔掉，一定加大水價的壓力，引發(fā)社會性問題。

五、 改革模式與改革歷程

市政公用事業(yè)的改革在任何一個國家都是一件關(guān)系國計民生的難事，因此一個成功的改革需要系統(tǒng)設(shè)計，有序推進(jìn)。國際上市政服務(wù)模式，在項目層面上千差萬別，但是從政府責(zé)任層面上就兩大模式。

1、 兩種不同的公共服務(wù)體系

國際上市政公用事業(yè)都被看作政府社會公共服務(wù)，但是服務(wù)責(zé)任在市政還是跨市政的流域或者國家，有不同的取舍。法國是市政服務(wù)體系的代表，這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導(dǎo)，絕大部分國家采取這種模式。英國是國家公共服務(wù)體系的代表，我們把英國供水服務(wù)體系稱為專營。英國在1989年通過新《水法》將供水服務(wù)的市政性質(zhì)，上升為了國家公共服務(wù)，通俗地講，英國是按照中國目前電力、電信的原則來管理水務(wù)服務(wù)的。

不同的供水服務(wù)體制需要不同的系統(tǒng)予以支撐。

法國的市政公用體制，通過特許經(jīng)營來引入市場機(jī)制。特許經(jīng)營的本質(zhì)，是政府擁有資產(chǎn)（或者最終資金），經(jīng)營權(quán)開放。經(jīng)營者通過競爭獲得一定時間、一定區(qū)域的經(jīng)營權(quán)。競爭設(shè)定的關(guān)鍵是市場準(zhǔn)入競爭，一定要求專業(yè)公司的參與。法國也保留了一定比例的城市政府直接經(jīng)營（供水35%，污水65%），主要針對服務(wù)要求較低的服務(wù)內(nèi)容。

英國專營體制的公司，法定獲得一定區(qū)域，沒有時間限制的經(jīng)營權(quán)。公司像中國的電力公司一樣，擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。地方城市政府不對供水服務(wù)質(zhì)量和價格進(jìn)行監(jiān)管，沒有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，但是，英國成立了世界上最健全的過程監(jiān)管體系，由獨立經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（OFWAT）實施過程監(jiān)管。在英國專營體制涉及的10個公司的經(jīng)營范圍內(nèi)，沒有其它服務(wù)體制。

從本質(zhì)上講，這兩個體系都是科學(xué)的，都是在特定的歷史和政治背景下形成的，難以區(qū)分優(yōu)劣。中國的市政公用事業(yè)市場化改革有這兩位老師，念著不同的經(jīng)。在形式上，我們學(xué)習(xí)了法國的特許經(jīng)營的皮，而又采取了英國式的產(chǎn)權(quán)體系。既沒有辦法實現(xiàn)法國式的準(zhǔn)入競爭和監(jiān)管，也沒有建立起英國式的過程監(jiān)管。這是中國供水改革混亂的根源所在。

如果不從根上理順這一管理，中國市政公用事業(yè)改革不可能走出迷茫。

2、 中國市政公用事業(yè)的屬性

在目前中國的政策體系中，市政公用事業(yè)是一項基本的市政服務(wù)?！冻擎?zhèn)供水條例》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》明確規(guī)定城市人民政府是負(fù)責(zé)城市供水管理和實施的主體。

很多具有公共產(chǎn)品屬性的行業(yè)，如電力、電信等，并不屬于市政服務(wù)行業(yè)。市政服務(wù)的直接責(zé)任主體是城市人民政府，這與其它公共服務(wù)有區(qū)別。電信和電力是國家網(wǎng)絡(luò)形式，國家對它的改革原則是通過拆分，引入競爭，進(jìn)行的是中央層次的產(chǎn)權(quán)組合。

而市政公用服務(wù)，中央政府在20世紀(jì)80年代已經(jīng)把其基本的責(zé)任和權(quán)利下放到城市人民政府，一系列的責(zé)任都集中在城市。比如，城市財政對自來水的長期投資，人員和管理關(guān)系，都是市屬的管理體系。因此，市政服務(wù)是城市政府的責(zé)任體系的一個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)體制之下，政府需要向消費者、向公眾提供服務(wù)，自來水公司是事業(yè)單位的經(jīng)營性質(zhì)，盈利了政府拿走，虧損了政府補(bǔ)貼。這就是城市供水行業(yè)從市政公用事業(yè)開始進(jìn)行市場化改革的起點。

3、 中國的投資開放

事實上，市政公用領(lǐng)域的投資開放要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于特許經(jīng)營制度的引入。

以水業(yè)建設(shè)項目招商引資為代表，80年代末期開始了城市第一階段水業(yè)投資開放改革，城市政府通過直接或間接擔(dān)保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個項目。在中央禁止城市政府參與擔(dān)保等直接融資行為之后，90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報的形式投資城市水業(yè)的水廠項目。90年代后期城市水業(yè)開始了以大量的BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式為代表的第三階段探索。

為了規(guī)范從80年代中期開始的國際金融機(jī)構(gòu)貸款、國際政府貸款行為以及從90年代中期興起的BOT熱潮，1994年對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，肯定污水處理領(lǐng)域項目BOT方式的良好效果，探討如何采用BOT方式吸收外商投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，規(guī)范此類項目的招商和審批。成都自來水六廠B廠BOT項目是中國第一個經(jīng)國家批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點項目，標(biāo)志著中國大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。2000年5月27日，建設(shè)部發(fā)布施行《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》。2001年12月，當(dāng)時的國家計委頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，指出：鼓勵和引導(dǎo)民間資本以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)；鼓勵和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該意見是第一個明確全面吸引非國有資本進(jìn)入市政公用領(lǐng)域的文件。

2002年3月4日，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，該目錄自2002年4月1日起施行。允許外資進(jìn)入城市供水廠建設(shè)、經(jīng)營污水、垃圾處理廠，危險廢物處理處置廠（焚燒廠、填埋場）及環(huán)境污染治理設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營。而供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營首次被列入限制類投資目錄，要求中方控股。最近開放步伐進(jìn)一步加大，2004年7月23日國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄（2004年修訂）》，自2004年9月1日起施行。與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比，適用于中西部地區(qū)的新《中西部目錄》在條目內(nèi)容上增加了鼓勵類目錄267條，有股比限制的條目也從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的48類縮減為6類，進(jìn)一步體現(xiàn)了對中西部地區(qū)擴(kuò)大開放的支持。明確提出，擴(kuò)大社會服務(wù)行業(yè)開放，包括城市供氣、供熱、供排水管網(wǎng)建設(shè)經(jīng)營。國家發(fā)該委、商務(wù)部2007年第53號令中，有明確將“城市供水廠建設(shè)、經(jīng)營” 列為《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》中，但是仍然繼續(xù)了對管網(wǎng)股權(quán)的限制。

4、 改革歷程

隨著水價體系的變革和投資領(lǐng)域的開放，城市水業(yè)的主管部門逐漸意識到原來那種基于行政性隸屬關(guān)系的行業(yè)管理模式已經(jīng)不能保障水業(yè)管理的有效實施。2002年，以特許經(jīng)營為核心的市政公用事業(yè)改革“主戲”全面“上演”，并被業(yè)內(nèi)稱為市場化改革元年。在改革沖擊之下，傳統(tǒng)的管理關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)新的投資體制和運(yùn)營管理的要求。2003年以來，建設(shè)部通過三個遞進(jìn)性文件，從整體推進(jìn)改革，到引入特許經(jīng)營的競爭機(jī)制，再到加強(qiáng)監(jiān)管的要求，以“改革三步曲”逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的管理體系。

特許經(jīng)營制度因此成為市政公用事業(yè)改革一個重要標(biāo)志。通過特許經(jīng)營政策，原有的主管部門逐步建立一種新的責(zé)任關(guān)系，政府和企業(yè)之間不再是原來那種簡單的隸屬關(guān)系，而是服務(wù)任務(wù)的轉(zhuǎn)移和監(jiān)管關(guān)系的建立。

伴隨特許經(jīng)營制度的建立同步展開的還有影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)權(quán)改革。產(chǎn)權(quán)問題是企業(yè)的核心問題，產(chǎn)權(quán)改革一展開就在供水改革中占據(jù)了主角地位。十六大提出“管人、管事、管資產(chǎn)相一致”的原則；十六屆三中全會在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定中，非常明確的提出要開放壟斷行業(yè)，施行產(chǎn)權(quán)多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產(chǎn)權(quán)改革涉及到了市政公用事業(yè)，2003年以來，城市水業(yè)已經(jīng)明確納入到了國家產(chǎn)權(quán)改革的框架之內(nèi)。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺的《環(huán)境保護(hù)決定》都明確要求在市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的改革。2003年之后投資政策與產(chǎn)業(yè)改革政策“并軌”外資以產(chǎn)權(quán)收購的形式進(jìn)入市政公用事業(yè)投資，直接演變成了外資對公司股權(quán)的溢價收購，2007年達(dá)到高潮。

由此，可以看到目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動的，一是特許經(jīng)營制度逐步建立完善，它源于原來的行業(yè)主管部門；二就是產(chǎn)權(quán)改革和投資進(jìn)入，它源于資產(chǎn)管理部門和商務(wù)部門。

六、 進(jìn)一步推動市場化改革的方向

1、 堅持改革方向不動搖

市政公用事業(yè)的改革的帷幕已經(jīng)全面，社會、公眾和政府已經(jīng)體會到了改革帶來的投資、效率和服務(wù)提高的好處。難以想象回到過去“水霸”式的福利性經(jīng)營時代。因此改革難以逆轉(zhuǎn)，政府直接服務(wù)的模式在近期內(nèi)不適合中國。在目前科學(xué)發(fā)展的要求之下，需要的是深化改革在進(jìn)一步的改革中解決存在的問題，不能逆市場而動。

2、 通過立法給市政公用事業(yè)一個清晰的定位

市公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)的核心內(nèi)容，不能因為主導(dǎo)責(zé)任在地方政府而被忽略其急迫性。需要通過立法給市政公用事業(yè)一個清晰的定位，并且通過立法清晰界定和協(xié)調(diào)各關(guān)聯(lián)政策邊界。同時，為市場機(jī)制留下發(fā)展的空間。

3、 改革的核心是保障服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續(xù)性

市場化改革的項目模式多種多樣，可以根據(jù)各地的具體情況確定，但是在改革的目標(biāo)上需要鎖定一個核心，也就是保障市政公用的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續(xù)性，他是逐個建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵任務(wù)。保障公共服務(wù)安全性和可持續(xù)性的關(guān)鍵是政府在公共服務(wù)責(zé)任上的盡責(zé)。

4、 用外部機(jī)制調(diào)動內(nèi)部機(jī)制

由于歷史的原因，中國的市政公用事業(yè)背負(fù)了太重的包袱，經(jīng)過20年的改革嘗試，我們看到僅僅靠內(nèi)部市場機(jī)制的引入，難以打破外部的束縛，實現(xiàn)良性的發(fā)展。因此，對于絕大部分城市而言，需要外部力量的引入，才能真正打破政企不分、責(zé)任不清問題，才能對歷史欠帳進(jìn)行清盤。如果改革停留在行業(yè)和企業(yè)內(nèi)部，改革成效容易被利益集團(tuán)吞噬。

5、 政府不同于傳統(tǒng)企業(yè)的定位

政企分開，是中國改革開放三十年來主流的改革方向，而這個“政企”中的“企”，在市政公用領(lǐng)域，就是指傳統(tǒng)供水公司，因此在政策基本層面上將，傳統(tǒng)國有企業(yè)就不同于政府，不能簡單代表政府行使政府責(zé)任和權(quán)利。傳統(tǒng)公司同樣需要贏利和發(fā)展。

6、 充分調(diào)動社會力量在運(yùn)營環(huán)節(jié)的介入

市場機(jī)制的引入，必然伴隨著資本的逐利性，應(yīng)該理性看待外資和民營等社會資本對市政公用行業(yè)的進(jìn)入。為了保障市政公用事業(yè)的安全，可以在資產(chǎn)層面上政府主導(dǎo)，但是在經(jīng)營和服務(wù)層面上，則必須充分調(diào)動社會力量的介入。

七、 具體建議

為了進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)的市場化改革，提出以下具體建議：

1、 明確市政設(shè)施的公共服務(wù)責(zé)任定位，加強(qiáng)政府財政投資

市政公用事業(yè)的市場化改革的實質(zhì)是政府、企業(yè)與其它利益相關(guān)者之間進(jìn)行角色重新定位、責(zé)任重新劃分的過程。

傳統(tǒng)體制之下，政府直接經(jīng)營市政公用事業(yè)存在效率低下等問題已經(jīng)成為國際共性問題，市場化改革，本質(zhì)上是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將部分任務(wù)逐步轉(zhuǎn)移給企業(yè)的過程。但是，與一般競爭性行業(yè)不同，市政公用事業(yè)引入市場機(jī)制具有一定的特殊性，政府的市政服務(wù)責(zé)任不能因為管理形式的改變而改變。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是在不改變直接責(zé)任主體的基礎(chǔ)上而引入市場機(jī)制的一種方式，其核心是把政府的具體服務(wù)任務(wù)向企業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了原來由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過特許經(jīng)營的方式讓企業(yè)來幫助政府進(jìn)行具體服務(wù)，實現(xiàn)城市政府責(zé)任主體與特許經(jīng)營企業(yè)具體服務(wù)實施主體的分離。

實施了特許經(jīng)營管理之后的城市政府仍然承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任。在特許經(jīng)營形式下，政府是通過經(jīng)濟(jì)協(xié)議的形式請專業(yè)服務(wù)企業(yè)來幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)任務(wù)以合法的形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)，這種特許經(jīng)營方式并沒有改變市政公用事業(yè)的根本特點。

2、 完成特許經(jīng)營立法，界定各方責(zé)任

我國市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度的建設(shè)已經(jīng)完成了良好的開端，也受到世界銀行等國際組織以及國際同行的高度贊譽(yù)，許多國家來中國學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗。但是，當(dāng)前的部門規(guī)章已經(jīng)難以繼續(xù)推進(jìn)特許經(jīng)營制度的進(jìn)一步完善。市政公用事業(yè)視關(guān)系國計民生的命脈行業(yè)，為了鞏固已經(jīng)取得的改革成果，完善特許經(jīng)營制度，本提案建議由國務(wù)院法制辦組織各主要主管部門，認(rèn)真總結(jié)市政公用行業(yè)改革前期中經(jīng)驗和問題，發(fā)布更高層次、更完善的特許經(jīng)營行政法規(guī)，對相關(guān)問題提出明確的協(xié)調(diào)意見，以穩(wěn)步推進(jìn)市政公用事業(yè)引入市場機(jī)制的改革。

在特許經(jīng)營法律框架之下，界定政府、公眾和企業(yè)之間的責(zé)任。

城市政府應(yīng)該盡能力參與設(shè)施投資，并最終收回和擁有市政服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)。上級政府通過轉(zhuǎn)移支付，分?jǐn)偟胤秸囊徊糠滞顿Y責(zé)任。如果地方投資能力不足，可以將部分投資任務(wù)轉(zhuǎn)移企業(yè)，并讓企業(yè)擁有一定時期的有限產(chǎn)權(quán)，當(dāng)?shù)卣Ａ艚?jīng)營期后的資產(chǎn)所有權(quán)。即便是企業(yè)投資的資產(chǎn)，在折舊后，仍然屬于政府。補(bǔ)充一點，這里所說的“政府”不是指“國有企業(yè)”。政府根據(jù)準(zhǔn)入競爭，輔以必要的過程競爭，確定服務(wù)價格。政府在企業(yè)服務(wù)不能覆蓋的領(lǐng)域擔(dān)負(fù)全責(zé)，同時具有服務(wù)均等化責(zé)任，保障轄區(qū)所有人獲得服務(wù)。

企業(yè)是經(jīng)營服務(wù)的主體，根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量獲得一定的服務(wù)收益。接受政府的監(jiān)管。

公眾支付全部運(yùn)營服務(wù)成本，并且可能根據(jù)需要承擔(dān)部分投資成本。享有服務(wù)知情權(quán)。

3、 倡導(dǎo)和要求產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離，促進(jìn)專業(yè)化服務(wù)

市政公用事業(yè)性質(zhì)和特許經(jīng)營制度體系的責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)計，決定了在供水行業(yè)施行特許經(jīng)營需要以產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離為前提。

如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營主體的分離，城市政府就不能對經(jīng)營主體進(jìn)行有效的準(zhǔn)入選擇，一旦將經(jīng)營主體與產(chǎn)權(quán)主體合一，決定經(jīng)營的必然是產(chǎn)權(quán)。具體落實到城市政府推進(jìn)改革的實踐之中，與產(chǎn)權(quán)改革并行的特許經(jīng)營，很容易成為產(chǎn)權(quán)變更的附庸，被產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)所左右，國有資產(chǎn)的限制將嚴(yán)重束縛改革進(jìn)程。在國家“管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一”的原則之下，如果沒有產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營主體的分離，專業(yè)投資運(yùn)營公司就必須通過產(chǎn)權(quán)才能獲得服務(wù)市場，極大地束縛了優(yōu)秀企業(yè)的市場服務(wù)能力。

產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離，將資產(chǎn)留在政府，將經(jīng)營服務(wù)放到市場，無疑有利于城市水業(yè)市場的規(guī)范化、品牌化，專業(yè)運(yùn)營公司、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)投資公司就可以在經(jīng)營層面進(jìn)行有效的規(guī)模化發(fā)展。

有效實施產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離有一個基本條件，就是國資委需要給出一個市政設(shè)施資產(chǎn)存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產(chǎn)存在將區(qū)別于一般競爭性資產(chǎn)，是沒有資產(chǎn)回報（或者不充分市場回報）的沉淀性資產(chǎn)，城市政府可能還要繼續(xù)承擔(dān)一定的投資責(zé)任。

目前，特許經(jīng)營制度已經(jīng)基本建立，本文認(rèn)為對絕大部分城市而言，產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的分離是改革的主流趨勢，對中小型供水公司的改革來說，則是必然的方向。

4、 改革價格形成機(jī)制和收費機(jī)制，試點運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制

逐步建立科學(xué)合理的水價形成機(jī)制，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度。建立績效評價平臺，逐漸實現(xiàn)以行業(yè)平均成本定價模式，促進(jìn)行業(yè)提高效率。讓價格全面推行污水、垃圾處理收費制度，提高政府環(huán)境服務(wù)的采購能力。實施價格管理與服務(wù)監(jiān)管的聯(lián)動，充分利用價格因素提高服務(wù)質(zhì)量。

“保本微利”這個定價原則沒有錯，但是經(jīng)常被曲解?！氨１尽薄ⅰ笆姓檬敲裆こ?，不能掙錢”都是相對政府公共服務(wù)而言，政府向公眾的收費只能保本；“微利”則是相對企業(yè)為政府提供具體的公共服務(wù)時的收益平均而言，政府在采購企業(yè)服務(wù)時則需要讓企業(yè)收益，但是企業(yè)從事于公用事業(yè)服務(wù)的平均利潤不能太高；同時，在制度設(shè)計上要允許效率高的企業(yè)獲高的利潤，而效率低的企業(yè)不能獲利，甚至退出，不然，就沒有市場機(jī)制可言。

完善污水、垃圾處理費征收方式，提高征繳率。根據(jù)誰污染誰付費的原則，適時提高污水、垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)，使其在綜合承受力許可的范圍內(nèi)覆蓋全成本，同時加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理等收費政策。加強(qiáng)對污水、垃圾處理收繳費用的監(jiān)督和管理。

為了讓公眾支付只覆蓋成本，又要讓企業(yè)合理收益，就需要建立市政設(shè)施運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制。市政設(shè)施的建設(shè)是一個必要的過程，而設(shè)施的有效運(yùn)營才是真正的目的。

建議在國家層面建立基于市政設(shè)施運(yùn)營效果的政府財政補(bǔ)貼機(jī)制，即動用專向財政資金對市政設(shè)施運(yùn)營環(huán)節(jié)給予財政補(bǔ)貼，這樣可以有效提高設(shè)施運(yùn)營者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運(yùn)營，切實實現(xiàn)公共服務(wù)和減排目標(biāo)，改善和提高服務(wù)質(zhì)量。同時，建議將有限的國債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農(nóng)村環(huán)境設(shè)施等市場機(jī)制不能覆蓋的領(lǐng)域，與市場資金形成有機(jī)的補(bǔ)充。

5、 健全外部扶植政策

在特許經(jīng)營體系中，市政公用服務(wù)項目仍然是公用事業(yè)的性質(zhì)，且屬于政府購買服務(wù)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，需要財稅政策的支持。建議將目前集中在設(shè)備制造環(huán)節(jié)和污染產(chǎn)生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向運(yùn)營服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的營業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進(jìn)行明確而適當(dāng)?shù)臏p免或免收，同時適當(dāng)降低市政設(shè)施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務(wù)費支付壓力，控制服務(wù)價格，同時可以鼓勵專業(yè)服務(wù)公司向品牌化、規(guī)?；l(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。